Més d'un milió de propostes de sanció i gairebé 8500 detinguts des del començament de l'estat d'alarma. Està justificada aquesta elevada activitat sancionadora? Existeix fonament legal per impugnar les sancions?
Des del passat 14 de març, els diferents cossos policials han tramitat més d'un milió de propostes de sanció relacionades amb l'incompliment de les restriccions imposades a la llibertat ambulatòria de la ciutadania que conté el Reial Decret 463/2020, que declarava l'inici de l' actual estat d'alarma sanitària. La xifra, a la qual cal sumar-hi els més de 8400 casos de detencions, contrasta vivament amb les estadístiques d'altres països afectats per l'expansió de la Covid-19 com Itàlia, França o el Regne Unit, on l'activitat sancionadora per part dels cossos i forces de seguretat no ha estat tan intensa. De fet, el ministre d'Interior Grande-Marlaska ha hagut de comparèixer al Congrés per donar explicacions sobre aquest volum de propostes de sanció tan elevat i ja són diverses les administracions que han confessat la seva incapacitat material per tramitar i resoldre les propostes trasllades pels agents de seguretat.
En què es basen les sancions administratives propostes?
L'origen de l'intens debat sobre la suficiència dels fonaments invocats a l'hora de sancionar es troba a la inconcreció del Reial Decret 463/2020 pel qual es declara l'estat d'alarma i la imprecisió del seu article 20, dedicat a el "Règim sancionador ". En ell es declara que "l'incompliment o la resistència a les ordres de les autoritats competents en l'estat d'alarma serà sancionat d'acord amb les lleis, en els termes que estableix l'article 10 de la Llei Orgànica 4/1981, d'1 de juny ". I què planteja aquest article 10 de la LO 4/1981? Doncs res que contribueixi a clarificar massa la situació, ja que tan sols resa "l'incompliment o la resistència a les ordres de l'autoritat competent en l'estat d'alarma serà sancionat d'acord amb el que disposen les lleis".
Com podem veure, la remissió entre normes tan sols ens deixa una vaga referència al que sigui que es disposi en "les lleis". I d'aquí, la polèmica, ja que hi ha opinions diverses sobre quines són aquestes lleis no explicitades en el RD 463/2020 que resulten d'aplicació: Així, alguns juristes creuen que podrien aplicar-se les normes de protecció de la salut pública -que és el bé que es pretén protegir amb la declaració de l'estat d'alarma- mentre altres advoquen per aplicar la normativa en matèria de protecció civil. A més a més, per descomptat, també hi ha qui advoca per la possibilitat d'aplicar indistintament una o altra normativa, ja que totes dues incorporen un règim sancionador susceptible de donar cobertura a les infraccions administratives relacionades amb l'incompliment de les disposicions del RD 463/2020.
Aquesta situació representa, evidentment, una anomalia jurídica important que atempta contra els principis de tipicitat i seguretat jurídica. És a dir, si som sancionats hauria de ser conegut i nítid quina norma hem infringit per merèixer el retret administratiu.
Amb la intenció, probablement, d'anticipar-se les conseqüències jurídiques d'una regulació tan imprecisa i deficient, el Ministeri d'Interior encapçalat per Grande-Marlaska va dirigir una comunicació oficial adreçada a les diferents delegacions de govern amb instruccions sobre com incoar expedients sancionadors per la presumpta infracció de l'obligació de respectar les instruccions de confinament general obligatori i limitació de la mobilitat. En aquestes instruccions, el ministeri aclareix una mica més la qüestió i assenyala, ara sí amb precisió, l'article 36.6 de la Llei Orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana -popularment coneguda com a Llei Mordassa- com a referent legislatiu a l'hora de donar cobertura a les infraccions de les limitacions i restriccions imposades a la ciutadania.
Per tant, cal entendre que, en base a les indicacions del Ministeri d'Interior, quan se'ns està sancionant s'està aplicant un article, el 36.6 de la LOPSC, que considera com a infracció greu, la desobediència o la resistència a l'autoritat o els seus agents en l'exercici de les seves funcions, quan no siguin constitutives de delicte, així com la negativa a identificar-se a requeriment de l'autoritat o dels seus agents o l'al·legació de dades falses o inexactes en els processos d'identificació.
Discrepàncies entre el Ministeri de l'Interior i l'Advocacia General de l'Estat
En resposta a una consulta oficial respecte a la tipificació de les sancions imposades per incompliment de les limitacions vigents durant l'estat d'alarma, Consuelo Castro Rey, Advocada General de l'Estat, ha recordat que "no tota contravenció de la normativa vigent implica una infracció per desobediència. L'article 36.6 de la llei orgànica 4/2015 tipifica una infracció administrativa derivada no de la mera contravenció d'una norma jurídica [...] sinó del desconeixement del principi d'autoritat, que comporta un retret o desvalor addicional. Quan qui actua investit legalment de la condició d'autoritat no és obeït per un particular, aquesta conducta mereix un retret addicional a què comporta el previ incompliment de la normativa vigent. Per l'exposat, la infracció de desobediència precisa necessàriament d'un requeriment exprés i individualitzat per part de l'agent de l'autoritat, que no resulti atès pel destinatari d'aquest requeriment".
O dit en altres termes, considera l'Advocada General que la sanció no neix per incomplir les instruccions de confinament, limitació o suspensió d'activitats sinó que l'acte sancionable hauria de ser la negativa a obeir les indicacions i ordres precises, inequívoques i personals que dirigeixi un agent de l'autoritat instant-nos a complir amb el confinament o cessar immediatament en la realització d'aquestes activitats no permeses. L'acte sancionable no s'origina, per posar un exemple, si romanem injustificadament a la via pública en alguna de les franges horàries que ens són vetades. La possibilitat de sanció requeriria que havent-nos instat un agent de l'autoritat a deixar de fer-ho, ens neguéssim a fer-ho o, d'alguna manera, deixéssim d’atendre les seves ordres.
No obstant això, el Ministeri d'Interior no comparteix en absolut aquesta tesi. En el document abans esmentat dirigit a les delegacions de govern, s'indica que "les mesures limitadores de la llibertat ambulatòria contingudes en l'article 7 de Reial Decret 463/2020, de 14 de març, no constitueixen normes abstractes adoptades pel Govern per a regir amb caràcter general i ordinàriament la conducta de la ciutadania, sinó expressos, concrets i directes mandats o ordres de l'autoritat competent dirigits a establir restriccions a la llibertat de circulació de la població". Sent així, segons el Ministeri i considerant que les mesures de restricció s'han publicat al BOE i "han tingut una amplíssima difusió a través dels mitjans de comunicació [...] no exigeixen el recordatori de la necessitat de la seva observança, mitjançant requeriment dels agents de l'autoritat, perquè es consumeix la infracció administrativa "
Impugnar les sancions
Com veiem, la discrepància és gairebé absoluta entre el Ministeri d'Interior i l'Advocacia de l'Estat. Si atenem al criteri de l'Advocada General, que des del departament de Dret Administratiu de la nostra cooperativa compartim, la majoria de propostes de sanció podrien no tenir fonament legal i veure’s anul·lades per insuficiència de la fonamentació. Un extrem que, en certa manera, reconeix el mateix ministre Grande-Marlaska quan va afirmar en seu parlamentària que moltes de les propostes de sanció podrien no acabar en la imposició de sancions perquè "igual el relat fet pels agents no és correcte". En aquest sentit, considerem que el simple incompliment de la norma general que indica la necessitat de confinament i l'evitació de desplaçaments no constitueix un fet sancionable en absència de desobediència greu i obstinada a les ordres dels agents d'autoritat i correspon que, en aquests casos, no prosperi la proposta de sanció i sigui anul·lada sense conseqüències econòmiques per al suposat infractor. Encara que hem de tenir present que, en tot cas, l'anul·lació de la hipotètica sanció -les quanties són importants, oscil·lant en la majoria de casos entre els 600 i els 3000 € - requerirà de la presentació de les pertinents al·legacions per la nostra part.
