Más de un millón de propuestas de sanción y casi 8500 detenidos desde el inicio del estado de alarma. ¿Está justificada esta elevada actividad sancionadora? ¿Existe fundamento legal para impugnar las sanciones?
Desde el pasado 14 de marzo, los diferentes cuerpos policiales han tramitado más de un millón de propuestas de sanción relacionadas con el incumplimiento de las restricciones impuestas a la libertad ambulatoria de la ciudadanía contenidas en el Real Decreto 463/2020, que declaraba el inicio del actual estado de alarma sanitaria. La cifra, a la que cabe sumar los más de 8400 casos de detenciones, contrasta vivamente con las estadísticas de otros países afectados por la expansión de la Covid-19 como Italia, Francia o el Reino Unido, donde la actividad sancionadora por parte de los cuerpos y fuerzas de seguridad no ha sido tan intensa. De hecho, el ministro de Interior Grande-Marlaska ha debido comparecer en el Congreso para dar explicaciones sobre este volumen de propuestas de sanción tan elevado y ya son varias las administraciones que han confesado su incapacidad material para tramitar y resolver las propuestas trasladas por los agentes de seguridad.
¿En qué se basan las sanciones administrativas propuestas?
El origen del intenso debate sobre la suficiencia de los fundamentos invocados a la hora de sancionar se encuentra en la inconcreción del Real Decreto 463/2020 por el que se declara el estado de alarma y la imprecisión de su artículo 20, dedicado al “Régimen sancionador”. En él se declara que “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”. ¿Y qué plantea este artículo 10 de la LO 4/1981? Pues nada que clarifique en exceso la situación, puesto que tan solo reza “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes”.
Como podemos ver, la remisión entre normas tan sólo nos deja una vaga referencia a lo que sea que se disponga en “las leyes”. Y de ahí, la polémica, pues existen opiniones diversas sobre cuáles son esas leyes no explicitadas en el RD 463/2020 que resultan de aplicación: Así, algunos juristas creen que podrían aplicarse las normas de protección de salud pública -que es el bien que se pretende proteger con la declaración del estado de alarma- mientras otros abogan por aplicar la normativa en materia de protección civil. Además, por supuesto, quienes abogan por la posibilidad de aplicar indistintamente una u otra normativa, puesto que ambas incorporan un régimen sancionador susceptible de dar cobertura a las infracciones administrativas relacionadas con el incumplimiento de las disposiciones del RD 463/2020.
Esta situación representa, desde luego, una anomalía jurídica importante que atenta contra los principios de tipicidad y seguridad jurídica. Es decir, si somos sancionados debería ser conocido y nítido qué norma hemos infringido para merecer el reproche administrativo.
Con la intención, probablemente, de anticiparse a las consecuencias jurídicas de una regulación tan imprecisa y deficiente, el Ministerio de Interior encabezado por Grande-Marlaska dirigió una comunicación oficial dirigida a las diferentes delegaciones del gobierno con instrucciones sobre cómo incoar expedientes sancionadores por la presunta infracción de la obligación de respetar las instrucciones de confinamiento general obligatorio y limitación de la movilidad. En estas instrucciones, el ministerio clarifica algo más la cuestión y señala, ahora sí con precisión, el articulo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana -popularmente conocida como Ley Mordaza- como referente legislativo a la hora de dar cobertura a las infracciones de las limitaciones y restricciones impuestas a la ciudadanía.
Por tanto, cabe entender que, en base a las indicaciones del Ministerio de Interior, cuando se nos está sancionando se está aplicando un artículo, el 36.6 de la LOPSC, que considera como infracción grave “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.
Discrepancias entre el Ministerio del Interior y la Abogacía General del Estado
En respuesta a una consulta oficial respecto a la tipificación de las sanciones impuestas por incumplimiento de las limitaciones vigentes durante el estado de alarma, Consuelo Castro Rey, Abogada General del Estado, ha recordado que “ no toda contravención de la normativa vigente implica una infracción por desobediencia. El artículo 36.6 de la ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica […] sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente. Por lo expuesto, la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento”.
O dicho en otros términos, considera la Abogada General que la sanción no nace por incumplir las instrucciones de confinamiento, limitación o suspensión de actividades sino que el acto sancionable debiera ser la negativa a obedecer las indicaciones y órdenes precisas, inequívocas y personales que dirija un agente de la autoridad conminándonos a cumplir con el confinamiento o cesar inmediatamente en la realización de estas actividades no permitidas. El acto sancionable no se origina, por poner un ejemplo, si permanecemos injustificadamente en la vía pública en alguna de las franjas horarias que nos son vetadas. La posibilidad de sanción requeriría que habiéndonos instado un agente de la autoridad a dejar de hacerlo, nos negáramos a hacerlo o, de algún modo, desatendiéramos sus órdenes.
Sin embargo, el Ministerio de Interior no comparte en absoluto esta tesis. En el documento antes mencionado dirigido a las delegaciones del gobierno, se indica que “las medidas limitativas de la libertad ambulatoria contenidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, no constituyen normas abstractas adoptadas por el Gobierno para regir con carácter general y ordinariamente la conducta de la ciudadanía, sino expresos, concretos y directos mandatos u órdenes de la autoridad competente dirigidos a establecer restricciones a la libertad de circulación de la población”. Siendo así, según el Ministerio y considerando que las medidas de restricción se han publicado en el BOE y “han tenido una amplísima difusión a través de los medios de comunicación […] no exigen el recordatorio de la necesidad de su observancia, mediante requerimiento de los agentes de la autoridad, para que se consume la infracción administrativa”.
Impugnar las sanciones
Como vemos, la discrepancia es casi absoluta entre el Ministerio de Interior y la Abogacía del Estado. Si atendemos al criterio de la Abogada General, que desde el departamento de Derecho Administrativo de nuestra cooperativa compartimos, la mayoría de propuestas de sanción podrían no tener fundamento legal y verse anuladas por insuficiencia de la fundamentación. Un extremo que, en cierto modo, reconoce el propio ministro Grande-Marlaska cuando afirmó en sede parlamentaria que muchas de las propuestas de sanción podrían no acabar en la imposición de sanciones porque “igual el relato hecho por los agentes no es correcto”. En este sentido, consideramos que el mero incumplimiento de la norma general que indica la necesidad de confinamiento y la evitación de desplazamientos no constituye un hecho sancionable en ausencia de desobediencia grave y obstinada a las órdenes de los agentes de autoridad y corresponde que, en estos casos, no prospere la propuesta de sanción y sea anulada sin consecuencias económicas para el supuesto infractor. Aunque debemos tener presente que, en todo caso, la anulación de la hipotética sanción -cuyas cuantías son importantes oscilando en la mayoría de casos entre les 600 y los 3000€- requerirá de la presentación de las pertinentes alegaciones por nuestra parte.
