La Abogada General de la UE se ha pronunciado sobre tres nuevas cuestiones prejudiciales elevadas por tribunales españoles respecto a las medidas que deben ser de aplicación para compensar, prevenir y corregir el uso abusivo de las figuras de temporalidad por parte de las Administraciones
El pasado 17 de octubre se dio a conocer el contenido del dictamen previo de la Abogada General de la Unión Europea respecto a las cuestiones prejudiciales elevadas por tribunales españoles en las que se interroga al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre el criterio a seguir a la hora de valorar la situación del personal interino y estatutario en el seno de la Administración. A través de una pluralidad de interrogantes dirigidos al tribunal con sede en Luxemburgo, la cuestión que se plantea gravita, resumidamente, en torno a la posible falta de concordancia entre la legislación española y la normativa comunitaria en referencia al grado de protección y los mecanismos de compensación que operan en el caso del personal funcionario interino de la Administración ante un supuesto de uso abusivo o fraudulento de la temporalidad por parte de la propia Administración. Más concretamente, las cuestiones prejudiciales analizadas por la Abogada General se centran en dilucidar la controversia de si corresponde o no indemnizar la extinción de la relación laboral y, caso que la temporalidad se considere fraudulenta o injustificada, si cabe imponer la fijeza de la plaza ocupada a modo de compensación para el afectado y “sanción” para la administración infractora.
Es necesario recordar que con posterioridad a que los tribunales españoles presentaran las cuestiones prejudiciales sobre las que se ha pronunciado la Abogada General, el Tribunal Supremo dictó dos sentencias en septiembre de 2018 en los que establecía un criterio interpretativo respecto a ambas cuestiones. Criterio que, con importantes matices, la Abogada General considera válido en términos generales a la hora de abordar estas trascendentes materias.
El criterio del Tribunal Supremo
Hasta la fecha, la sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, tras una serie de vaivenes jurisprudenciales y a medida que el TJUE iba aportando nuevos criterios interpretativos, ha venido considerando que el uso abusivo de la temporalidad por parte de la administración no puede ser aceptado sin que resulte de aplicación ningún tipo de penalización, a pesar de que la legislación vigente no contemple medida alguna en este sentido, al contrario de lo que sucede con la temporalidad fraudulenta en el ámbito de las empresas privadas o con el personal laboral de la propia administración. Sin embargo, esta obligación de penalizar el recurso abusivo de la temporalidad por parte de la Administración no puede ser en ningún caso mediante la fijeza automática de los puestos de trabajo (en este caso, como « indefinidos no fijos ») tal y como sucede en el mundo de la empresa con los contratos temporales irregularmente configurados. A criterio del TS, cualquier tipo de automatización en este sentido conllevaría la ruptura de los principios de mérito e igualdad que de forma innegociable deben regir en el acceso al empleo en el sector público.
Siendo así, considera el TS que el único mecanismo compensatorio que resulta de aplicación ha de ser, forzosamente, de carácter indemnizatorio y en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración por su mala praxis.
Dadas las carencias y lagunas de la legislación española a la hora de establecer criterios nítidos más allá de meras generalidades sobre cuándo puede considerarse justificada la temporalidad de las relaciones laborales que se dan en su seno, establece el Tribunal Supremo que deberán ser los tribunales quienes, atendiendo a las particularidades de cada caso concreto, decidan si la relación temporal está justificada o si, por el contrario, incurre en fraude de ley y en éste último caso, qué indemnización corresponde aplicar para compensar los perjuicios.
Las aportaciones de la Abogada General
En términos generales, las conclusiones de la Abogada general no difieren en exceso de las conclusiones del Tribunal Supremo, a las que hace referencia de forma explícita como guía válida de actuación para los tribunales que deben enjuiciar este tipo de situaciones. Con todo, el dictamen sí incorpora algunas importantes consideraciones adicionales que pueden ser muy valiosas si finalmente son recogidas por el TJUE en su futura resolución. Como lo es también la opinión abiertamente crítica que vierte sobre la legislación española, principalmente por el hecho de que permita el uso sucesivo de la contratación temporal en el seno de la Administración hasta la convocatoria del pertinente concurso para cubrir de forma definitiva la plaza en cuestión, sin fijar plazos vinculantes para la Administración ni limitar el número máximo de sustituciones realizadas por un mismo trabajador en relación a una misma vacante. Es decir, sin imponer ninguna restricción a la temporalidad.
A continuación, repasamos las principales aportaciones del dictamen de la Abogada General:
- Sucesión de contratos
El contenido del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada destinado a prevenir la discriminación en los trabajos temporales no se aplica en exclusiva a aquellas situaciones en las se da una situación de “sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada”, tal y como reza en su cláusula 4. El carácter fraudulento de una relación de trabajo temporal también se puede apreciar cuando un único nombramiento temporal se prolonga de forma injustificada o se utiliza para cubrir necesidades permanentes o estructurales.
- La formalidad como mera apariencia
Que un nombramiento se adecúe a las reglas formales de configuración, ya sea formando parte o no de una sucesión de nombramientos, no supone que éste sea legal. Los tribunales deben analizar si más allá de la apariencia de legalidad, se están utilizando figuras de temporalidad para realizar tareas permanentes siendo este criterio de análisis individualizado de cada situación el único que permite establecer el carácter lícito de la relación.
Para que un nombramiento temporal sea considerado válido y/o esté justificada la renovación de nombramientos sucesivos es imprescindible que la Administración establezca un plazo concreto para celebrar el concurso que propicie la fijeza de la plaza. La mera invocación de la convocatoria de un concurso en un futuro imprevisible e incierto no es suficiente para validar la temporalidad.
- Los procesos selectivos de libre concurrencia no sancionan la temporalidad fraudulenta
En sentido opuesto a lo argumentado por los Abogados del estado, el hecho de que la plaza ocupada por un interino en situación de temporalidad abusiva se someta a un proceso de selección para ser definitivamente cubierta no sirve para eludir la responsabilidad indemnizatoria de la administración respecto al interino que la ocupaba. Considera la Abogada que la ocupación definitiva por parte de un funcionario de carrera no comporta ningún elemento de sanción para la administración infractora ni supone compensación alguna para el interino, que puede perder su puesto de trabajo.
- Derecho de permanencia e indemnización
Tal y como anticipábamos, la Abogada General no cuestiona la ley estatal que impide la transformación de un relación temporal en el seno de la administración en una relación de duración indeterminada, ya sea fija o no fija. Sin embargo, en ausencia de esta posibilidad, establece la necesidad imperativa de que exista alguna otra medida que se presuma eficaz para prevenir el uso abusivo de la temporalidad y en este sentido, en coincidencia con el Tribunal Supremo, señala como válida la opción de garantizar al funcionario interino la permanencia en su plaza en tanto no sea amortizada u ocupada definitivamente, así como el derecho a percibir una indemnización por los perjuicios causados por la temporalidad. Atención, porque la Abogada no habla de la indemnización por extinción de la relación sino de un importe destinado a compensar los efectos de la temporalidad abusiva, incluso si la relación laboral pervive. Al margen de esta cuestión, y de nuevo ratificando la doctrina del Tribunal Supremo, si se aprecia injustificada la condición de temporal de una relación, a su finalización también debe operar el derecho a ser indemnizados.
- ¿Cómo cuantificar la indemnización?
Sin duda, uno de los apuntes más interesantes del dictamen de la Abogada es el relativo a la cuantificación de la indemnización que corresponde al personal interino afectado por un uso abusivo de la temporalidad. A pesar de que el Tribunal Supremo ha manifestado con claridad la imposibilidad de aplicar soluciones propias de la legislación laboral a esta cuestión como sería, por ejemplo, establecer la cuantía de la indemnización con arreglo a las reglas que rigen el despido improcedente, la Abogada General considera que este tipo de analogías entre el trato dispensado a la temporalidad fraudulenta en el ámbito privado y público no deben ser automáticamente descartadas. Así, señala que es responsabilidad de los tribunales establecer qué importe en concepto de indemnización es el adecuado para compensar la totalidad de perjuicios derivados de la extinción de una relación temporal abusiva y nada impide que, si así lo estiman oportuno, los tribunales puedan adoptar este criterio, como cualquier otro, para fijar el quantum indemnizatorio.
Como vemos, del contenido del esperado dictamen de la Abogada general de la UE no podemos decir que suponga una radical variación respecto a la situación que de un tiempo a esta parte vivimos en relación al uso fraudulento de la temporalidad por parte de la Administración. Sin embargo, la opinión de la Abogada sí parece indicar que de las futuras sentencias del TJUE podemos esperar renovados argumentos a la hora de exigir justas compensaciones para los funcionarios interinos y personal estatutario que padecen los efectos del uso absolutamente abusivo de la temporalidad en la que incurren la mayoría de las Administraciones en el Estado español, convirtiéndose, precisamente, en uno de los principales focos de precariedad que operan en el Estado.
