El próximo 17 de octubre se conocerá el contenido del dictamen del Abogado General de la Unión Europea respecto a tres nuevas cuestiones prejudiciales elevadas por tribunales españoles que, de nuevo, interrogan al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras cuestiones, sobre el derecho a indemnización del personal funcionario interino y estatutario de la Administración en caso de extinción de la relación laboral.
Como ya ha hecho en el pasado en varias ocasiones, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tendrá que volver a pronunciarse, una vez más, sobre la posible falta de concordancia entre la legislación española vigente y la normativa comunitaria en cuanto al grado de protección y los mecanismos de compensación que operan en el caso del personal funcionario interino de la Administración ante un supuesto de uso abusivo o fraudulento de la temporalidad por parte de la propia Administración.
La cuestión, observada desde diferentes prismas, ya ha sido abordada por el TJUE con anterioridad, dando origen a diferentes resoluciones que han ido aportando luz sobre una problemática que, en el caso del Estado español, es especialmente lacerante, pues las Administraciones presentan unas elevadísimas tasas de temporalidad, en plena equivalencia con la situación que afecta en conjunto al marco de relaciones laborales.
Obligados a sintetizar lo que, en realidad, es un debate en absoluto pacífico y de gran complejidad jurídica, la situación presente se podría resumir a partir de una serie de premisas:
1) La legislación comunitaria acepta que se pueda otorgar un trato diferenciado a los trabajadores fijos respecto a los trabajadores con contratos temporales, pero esta diferencia de trato en ningún caso puede suponer una merma de derechos o un trato discriminatorio. Establece que las normas nacionales de los diferentes estados miembros deben contener medidas destinadas a prevenir, corregir, sancionar y disuadir el trato discriminatorio que tenga por causa la temporalidad de la relación laboral y el uso abusivo de las figuras de temporalidad, sin hacer distinción entre empresas privadas y sector público.
2) En contraste con este derecho a la igualdad de trato y la prohibición de discriminación, la legislación española en materia de función pública, a diferencia de lo que sucede en el ámbito del Derecho laboral, no incorpora actualmente mecanismos destinados a disuadir la Administración de abusar de los nombramientos temporales. De esta forma, se ha hechodel todo habitual la existencia de personas que durante largos períodos de tiempo -a veces de más de 10 años- ocupan plazas de funcionarios interinos sin que su plaza sea amortizada ni se someta a concurso público para ser definitivamente ocupada por un funcionario de carrera.
Como decíamos, esta situación es muy diferente si nos referimos al ámbito del empleo en el sector privado, donde las causas que legitiman la temporalidad están normativizadas y el uso fraudulento de la contratación temporal se «penaliza» con la fijeza de la relación laboral en condición de contrato de duración indefinida, además de establecer un régimen indemnizatorio tanto para el supuesto de la finalización de contrato como en caso de extinción anticipada.
3) En sentido contrario, en el ámbito público no existe un criterio único para determinar cuándo la temporalidad adquiere la condición de abusiva (si bien la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sugiere el umbral de los 5 años como referencia) ni se contempla ningún tipo de penalización para la propia Administración que satisfaga la exigencia de efecto «disuasorio» que impone la legislación comunitaria.
Es sobre la base de estos tres puntos principales que se ha venido desarrollando en los últimos años el debate jurídico entre la adecuación (o mejor dicho, la falta de adecuación) de la legislación española a los estándares comunitarios en materia de protección de los derechos del personal interino de la Administración.
Así, han sido numerosos los tribunales que se han dirigido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante la presentación de cuestiones prejudiciales donde, a través de una diversidad de interrogantes, se solicita que se aclare si la legislación española contradice o respeta los principios comunitarios en cuanto a la diferencia de trato entre las figuras de temporalidad en el sector público y privado respecto a:
a) no establecer ningún tipo de indemnización por los funcionarios interinos que ven extinguida su relación laboral, ya sea por amortización definitiva de la plaza, su ocupación por un funcionario de carrera o, simplemente, porque la Administración considera que ya no son necesarios sus servicios.
b) no fijar criterios claros sobre las causas que justifican un nombramiento temporal y la duración máxima que pueden tener estas relaciones.
c) no incorporar mecanismos de sanción o disuasión frente al uso injustificado de la temporalidad o la prolongación excepcional de esta.
Y a estas preguntas, sentencia a sentencia, el TUE ha ido respondiendo en unos términos que se podrían resumir y concretar en:
a) La Administración no está exenta de la obligación de limitar al mínimo imprescindible la contratación temporal y está obligada, al igual que las empresas, a primar el principio de estabilidad en el empleo.
b) El hecho de que una determinada plaza no salga a concurso público para ser definitivamente ocupada no otorga legitimidad a su ocupación temporal. Deben existir razones precisas y objetivas que justifiquen la temporalidad.
c) Corresponde a las legislaciones estatales establecer cuáles deben ser los mecanismos de compensación que se apliquen a los trabajadores que sufren los efectos de la temporalidad fraudulentamente prolongada.
Establecido este marco general, correspondería al poder legislativo crear las normas destinadas a clarificar y fijar los criterios de uso legítimo de la figura de los interinos y el personal estatutario, así como regular la cuestión indemnizatoria para dar cumplimiento a las disposiciones comunitarias y aproximar la regulación de la temporalidad en el sector público a la existente en el sector privado o en relación al personal laboral de la propia Administración. Pero lo cierto es que, a día de hoy, la legislación vigente no incorpora estas consideraciones.
El quid de la cuestión: ¿qué dice el Tribunal Supremo?
Dada las carencias de la legislación vigente en estas materias, es necesario acudir a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y a su interpretación de las resoluciones del TJUE para entender el criterio que se está aplicando a la hora de aportar soluciones a los conflictos relacionados con la temporalidad de los interinos y, más concretamente, sobre la posibilidad de acceder a la fijeza de la plaza o cómo aplicar mecanismos de compensación en caso de pérdida del puesto de trabajo.
Y en este sentido, la sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha venido manteniendo y afianzando unos parámetros bastante claros:
a) Las relaciones laborales que se dan en el seno de la Administración presentan sus propias particularidades y casuísticas que las diferencian claramente de las relaciones laborales en el ámbito de la empresa privada. Por lo tanto, aunque el problema pueda ser esencialmente el mismo (abuso de la temporalidad) no es posible aplicar al sector público soluciones análogas a las que propone la legislación social.
b) Relacionado con el punto anterior, el Tribunal Supremo ha rechazado con claridad la posibilidad de que una forma de penalizar el recurso abusivo de la temporalidad por parte de la Administración pueda ser la fijeza de los puestos de trabajo (en este caso, como « indefinidos no fijos ») tal y como sucede en el mundo de la empresa con los contratos temporales irregularmente configurados. Razona el Tribunal Supremo que esta solución conllevaría la ruptura de los principios de mérito e igualdad que de forma innegociable deben regir el acceso al empleo en el sector público.
c) El uso abusivo de la temporalidad no puede ser aceptado sin que resulte de aplicación ningún tipo de penalización. Descartada la opción propia del mundo de la empresa de imponer la fijeza de la relación laboral, el único mecanismo compensatorio debe ser, forzosamente, de carácter indemnizatorio y en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración por su mala praxis. Dado el hecho de que la regulación no establece criterios sobre la cuantificación de la indemnización y que, como hemos dicho anteriormente, no se pueden aplicar análogamente las reglas que rigen en el sector privado, corresponderá a los tribunales nacionales decidir cuándo la temporalidad está justificada o no y, caso de no estarlo, qué indemnización corresponde, analizando las particularidades de cada caso.
A modo de conclusiones
Esta es la actual situación, expuesta de forma panorámica y resumida, de las complejas cuestiones jurídicas que tienen origen en la falta de plena traslación a la legislación española de la normativa comunitaria respecto a la temporalidad en el contexto del empleo en el sector público.
El anuncio de la presentación de las conclusiones generales del Abogado General de la UE respecto a una nueva tanda de cuestiones prejudiciales elevadas por los tribunales españoles que, bajo la forma de interrogantes, parecen plantear una profunda crítica al desamparo de interinos y personal estatutario, ha generado lógica expectativa entre los profesionales que se encuentran en esta situación. Perodebemos recordar, es honesto hacerlo, que, a estas alturas, ni el marco legislativo actual ni las tesis del Tribunal Supremo dan cobertura a la pretensión de acceder a través de automatismos resarcitorios a la condición de indefinidos no fijos, más allá de fórmulas como el concurso de méritos que se pueden emplear en determinadas circunstancias debidamente contempladas. Una situación que, sin embargo, esperamos y deseamos que pueda variar sustancialmente a raíz de una futura resolución del TJUE que sirva para fortalecer lo que ahora es tan sólo un débil y casi inexistente sistema de garantías y permita abrir nuevas vías judiciales en defensa del personal funcionario interino .
A pesar de la judicatura ha comenzado, en el ejercicio de su deber de tutela, a llenar los sangrantes vacíos que presenta la legislación española en materia de función pública a la hora de limitar la arbitrariedad de las Administraciones y el alcance del problema de la temporalidad injustificada, lo cierto es que la judicialización del conflicto no puede ser la única solución a este grave problema que atenta contra los derechos de los funcionarios interinos y personal estatutario. Junto al frente judicial activado desde los tribunales nacionales y comunitarios es absolutamente necesario que se desarrolle también un verdadero compromiso político para desactivar las insuficiencias de la actual legislación española y armonizarla con la normativa europea respecto a las garantías que esta última ofrece a los profesionales del sector público.
